关于印发佛山市医疗卫生体制改革方案的通知

发布部门: 广东省佛山市人民政府 发布文号: 佛府[2001]013号
各市、区人民政府,市属有关单位:
现将《佛山市医疗卫生体制改革方案》印发给你们,请认真贯彻实施。
医疗卫生体制改革涉及面广,关系人民群众的切身利益,各地、各单位要以积极、稳妥、过细的态度贯彻落实。具体各项改革的实施请市卫生局根据先急后缓的原则,做出专题方案,专门研究后再逐步推进。
佛山市人民政府二○○一年一月廿三日佛山市医疗卫生体制改革方案
为确保我市医疗卫生体制改革积极稳妥健康发展,构建适应社会主义市场经济体制的医疗卫生服务新体系、新体制、新机制、新制度,力争在2006年率先基本实现卫生事业现代化,根据《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见》(国办发[2000]16号,下称《指导意见》)及其有关配套文件精神,结合我市实际情况,制定本方案。
一、指导思想与改革目标
以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导,以社会主义市场经济体制为导向,以建立城镇职工基本医疗保险制度为核心,以保护和促进人民健康为目的,以率先基本实现现代化为总任务总目标,坚持党的基本路线和卫生工作方针政策,贯彻落实江总书记“三个代表“重要思想,深化卫生体制改革,推进卫生事业发展,建立具有中国特色的卫生服务、医疗保障、卫生监督执法体系。加强卫生事业宏观调控和管理,增强卫生事业的生机和活力,提高卫生服务的质量和效率,用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务,努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要,更好地为人民健康服务,为社会主义现代化服务。到2006年,全市居民健康主要指标达到或接近世界中等发达国家的平均水平,基本实现卫生事业现代化。
二、改革内容与基本原则 改革卫生管理体制,实行卫生工作全行业管理
转变卫生行政部门职能,实行政事分开,依法行政,加强卫生监督管理。打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限,按照属地管理的原则,制定和实施区域卫生规划,逐步实现卫生工作全行业管理。运用法律、行政、经济等手段,加强卫生事业的宏观调控和管理。坚持依法行政、依法监督、依法执法,禁止非法行医。建立和完善医疗机构、医护人员、医疗技术项目、大型医疗设备配置等服务要素的准入制度。
制定和严格执行医疗服务技术规范和规章制度,加强对医疗卫生服务行为的监督和管理。理顺和完善卫生监督体制,依法行使卫生行政监督职责,加强面向社会的公共卫生服务,努力满足广大人民群众对医疗卫生服务的要求。
实行医疗机构分类管理制度
国家将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。根据国家制定的界定标准和医疗机构自愿选择与政府核定相结合的原则,审定医疗机构的性质。依据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务,制定和实施不同的财政补助、价格和税收政策。
非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构,不以营利为目的,其收入用于弥补医疗服务成本,实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。政府举办的非营利性医疗机构享受政府给予的财政补助,执行政府规定的财政政策、医疗服务指导价格,享受相应的税收优惠政策。
营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。政府不予经费补助,医疗服务价格放开,依法自主经营,照章纳税。
医疗机构分类管理必须坚持以非营利性医院为主体并占主导地位的原则。根据我市医疗机构的实际情况,非营利性医疗机构约占全市医疗机构总数的75%。充分发挥我市医疗资源的优势,积极研究和探索建立具有佛山特色的医疗产业化性质的营利性医疗机构。
各级政府不举办营利性医疗机构。营利性医疗机构不列为城镇职工基本医疗保险约定医院。
我市医疗机构分类管理工作大体分两步组织实施:
第一步:在2001年第一季度前,按中央的界定原则和标准,将全市所有医疗机构划分为非营利性和营利性两类。各级政府和集体举办的医疗机构一般定为非营利性医疗机构;私营医疗机构、中外合资合作和股份制医疗机构、企事业单位和部门、社团、部队举办的对外服务的医疗机构以及其他医疗机构原则上定为营利性医疗机构。依照规定程序审定的非营利性和营利性医疗机构名称,通过媒体向市民公布。
第二步:在完成医疗机构分类管理第一步工作后,根据《佛山市区域卫生规划》、《佛山市医疗机构设置规划》和医疗机构的意愿及实际情况,认真研究实施具有医疗产业化性质的营利性医疗机构的设置,进一步调整医疗机构的性质。
加强卫生资源的合理配置和宏观调控
制定和实施《佛山市区域卫生规划》、《佛山市医疗机构设置规划》和《医院发展规划》,调整卫生资源的现量,控制卫生资源的增量,盘活卫生资源的总量。
根据我市社会经济的发展水平、人民群众的医疗卫生保健服务需求、医疗卫生服务利用情况和我市卫生事业发展总体规划,调整现有医疗卫生机构的结构、功能、规模、布局和技术人员的流向,打破行政隶属关系和所有制界限,组织实施卫生工作全行业管理。
严格审批新的医疗机构和大型医疗设备配置以及人员编配,大力培养学科带头人和专业技术人才,努力提高卫生队伍素质,鼓励人才合理流动,提高卫生人力、财力、物力、技术、信息等卫生资源的使用效率,避免低水平重复建设和卫生资源的浪费。
建立医疗卫生服务新体系
根据我市三级医疗体制的实际情况及《区域卫生规划》和《医疗机构设置规划》,有计划、有步骤地将城市一、二级医院合并或联合,组建以二级医院为临床医疗中心、一级医院为社区卫生服务中心新的医疗卫生服务网络,并与三级医院、专科医院构成分工合理的医疗卫生服务新体系。根据居民对医疗服务需求的实际情况,有计划地设立便民廉价医疗服务机构,为低收入群众提供质优价廉的基本医疗服务。建立规范的社区–医院间的双向转诊制度,健全和完善“小病在社区、大病在医院“的基本医疗服务新体制、新机制。
社区卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育技术服务和常见病、多发病以及诊断明确的慢性病的治疗和康复。综合医院、专科医院主要从事疾病诊治。大型医院主要从事危急重症、疑难病的诊断治疗,并开展临床医学科研和医学人才培训工作。
研究制定社区卫生服务的支持系统和配套政策,培养全科医生,提高社区卫生队伍素质,改善社区卫生服务机构的工作条件。大力推进镇村医疗机构一体化管理,提高农村卫生机构的服务质量和效率,保障广大农民的身体健康。有计划、有步骤地将城市企事业医疗机构逐步移交政府卫生行政部门统筹管理,纳入城市医疗服务体系。社区卫生服务组织和农村卫生机构实行标准化管理,防止和禁止乱办医。各级政府对卫生事业负有重要责任,制定规范的社区卫生服务启动资金和财政定额补助办法。社区卫生服务纳入社会医疗保险范畴。
推进卫生监督体制和防保体制改革
根据依法行政、政事分开、综合管理、总体规划、分步进行、逐步到位的原则,合理划分和明确卫生监督与卫生技术服务职责,理顺卫生监督体制,建立政事分开、统一执法、办事高效、运转协调、行为规范的卫生监督执法新体制,促进卫生监督和预防保健事业的发展。
根据卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》和省人民政府有关卫生监督体制和防保机构改革的文件精神,将佛山市卫生防疫站和城区、石湾区卫生防疫站以及其他卫生行政监督执法职能集中归并,组建佛山市卫生监督所。卫生监督所承担面向社会的综合卫生监督执法任务,为市卫生行政部门所属的副处级卫生事业单位,是本辖区内行使卫生综合监督执法职责的执行机构。卫生监督所所需经费参照国家行政机关的现行办法,由市财政全额预算拨款,卫生监督执法专项经费由市财政予以保证,罚没收入实行收支两条线管理。
市、区卫生防疫机构的卫生监督执法职能划转到卫生监督所后,撤销市卫生防疫站和城区、石湾区卫生防疫站建制,将原市、区两级卫生防疫机构的疾病预防控制和卫生检验职能归并,成立佛山市疾病预防控制中心,加挂佛山市卫生检验中心牌子。市疾病预防控制中心承担全市相关疾病的预防控制和卫生检验任务,实行防治结合、无偿与有偿服务相结合。市疾控中心为市卫生行政部门所属的副处级卫生事业单位,是本辖区内行使疾病预防控制和卫生检验任务的卫生机构,其所需经费由市财政全额预算拨款;并根据提供公共卫生服务的数量、质量和重大疾病的防治需要,给予专项经费补助;其业务收入实行收支两条线管理。
县级市卫生监督体制和防保机构的改革按《广东省市、县卫生监督体制改革的实施意见》和参照上述办法,结合本地实际自行制定卫生监督体制和防保体制改革方案,在2001年上半年完成县级卫生监督体制和防保体制改革。
市、县级市卫生监督执法和疾控机构的人员编制和级别参照省、市的做法核定。
改革医院运行机制
公立医疗机构引入竞争机制,扩大运营自主权,实行自主管理,建立健全奖惩激励机制和监督约束机制,逐步建立责权明晰、有责任、有激励、有约束、有竞争、富有生机和活力的医疗机构内部运营机制。
取消医院行政级别。按照聘任条件,实行院长公开竞争、择优聘任和任期目标责任制。改革医院人事管理制度,实行竞争上岗、双向选择、逐级聘用、考核奖惩和人事管理委托制。建立以岗位责任制为核心的各项规章制度,严格执行医疗技术服务标准,规范医疗行为,保证医疗服务质量。
坚持以病人为中心,提供优质服务,改善医患关系。尊重病人的选择权、知情权、隐私权,实行病人选择医院、选择医生、选择药房,促进医疗机构内部公平、有序的竞争。
加强医院的经营管理,实行成本核算,降低成本,提高效率,建立低成本、高效率运行的经营机制,充分利用卫生人力、物力、财力、技术、信息等资源。根据医疗机构设置规划和医院发展的需要,医院可以引入社会资金,适度负债经营,改善医疗条件,提高竞争能力。推进医院后勤服务社会化,精减冗员,转岗分流,减轻医院负担。
在执行医院财务制度、会计制度、岗位责任制度和工资政策的基础上,改革医疗机构内部核算和分配办法,实行院科两级核算和按劳计酬、优质优酬、按服务要素分配的制度,拉开员工收入的差距。有条件的单位可以探索试行年薪制。
继续开展以病人为中心、创优质服务和创建文明医院活动,加强医院质量管理、行业作风建设和职业道德建设,防止和减少医疗纠纷,提高和维护医院的良好信誉。
改革医院药品管理制度
实行医疗、药品费用总量控制、结构调整和医药收支分开核算、分别管理制度,控制药品收入占业务收入的比重,药品收入比重不得超过控制标准。
实行医院药品收支结余两条线管理,药品收支结余全部上缴卫生行政部门,建立财政专帐管理。医院药品收支结余的上交款,由卫生行政部门统一收缴、统一核拨和统一管理。药品收支结余资金全部用于卫生事业,任何部门不得以任何理由截留或挪作他用,不得抵顶和减少预算拨款,卫生、财政部门应按规定及时返还。
实行药品集中招标采购制度。设立佛山市药品招标采购监督机构和药品招标采购管理中心,坚持医院是药品招标采购的主体和药品招标采购公开、公平、竞争的原则,切实保证药品质量,降低药品价格,整治不正之风。药品采购的降价部分要让利给老百姓,使群众受惠。
改革卫生事业经费补助办法
各级政府和财政部门按照《决定》、《指导意见》和配套文件的政策,落实卫生事业经费补助政策,加大卫生事业的资金投入。卫生经费要随着当地经济发展水平不断增加,增加幅度原则上不低于财政支出的增长幅度。
卫生行政、卫生监督执法机构所需经费由财政预算安排;疾病控制、妇幼保健机构向社会提供公共卫生服务所需经费由财政预算安排;重大疾病、公共卫生经费实行专项补助;政府举办的非营利性医院实行定项补助为主,社区卫生服务机构以定额补助为主,由政府财政安排。纳入收支两条线管理的经费,按照政策及时返还。
改革医疗服务价格和药品价格
改革医疗服务价格和药品价格旨在促进竞争,降低成本,减轻医药费用负担。医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价,取消政府定价。非营利性医疗机构提供的医疗服务实行政府指导价,按照基准价并在其浮动范围内确定本单位的实际医疗服务价格。营利性医疗机构实行市场调节价,根据实际服务成本和市场供求情况自主定价。
引入竞争机制,实行优质优价。国家统一规范医疗服务价格项目,医疗服务指导价格由省、市物价部门会同同级卫生行政部门制定和调整。医疗机构设立的特需服务和病人选择医生的非基本医疗服务项目的点名费由医院自主定价,报同级卫生行政部门备案。
卫生行政部门要主动配合物价部门尽快调整医疗服务价格,体现医务人员的技术劳务和风险价值。切实解决好在降低药品价格的同时,按政策提高技术劳务价格。
改革药品价格管理,实行政府定价和市场调节价两种管理形式。政府定价的药品由国家计委和省物价局按分工管理权限制定最高零售价格;市场调节价的药品由生产企业自主制定零售价格。医疗机构在不超过政府和生产企业制定的零售价格的前提下,按中标价顺加20%的规定制定实际销售价格。
三、主要对策与保障措施
各级政府要切实加强对卫生改革工作的领导,卫生、财政、税务、物价、人事等有关部门要积极支持卫生改革,加强协作,认真落实国务院和省政府制定的各项政策,并结合我市实际制定具体办法和实施意见,报市政府批准实施。坚持正确的导向,深入细致地做好群众思想政治工作,扎扎实实地推进医疗卫生体制改革。
卫生部门要统一思想,提高认识,顾全大局,积极稳妥地推进医疗卫生体制改革,有计划、有步骤地精心组织改革方案的实施。正确认识和处理好改革、发展、稳定的关系,保持卫生机构改革的平稳过渡,确保医疗卫生体制改革顺利进行。
各级政府要根据卫生事业发展的需要,增加对卫生事业的投入,动员和引入社会资金发展医疗卫生事业,调整医疗收费价格,逐步建立、完善与社会主义市场经济和社会经济体制发展水平相适应的医疗收费价格体系。同时,要通过改革切实降低医疗、药品成本,严格控制医药费用的实际水平,努力减轻政府和群众的经济负担。
加强医疗机构的内涵建设,加强职业道德建设和精神文明建设。切实加强医院综合目标管理责任制与标准化建设,加强重点学科和卫生人才建设,培育专科优势,提高医疗质量和效率;坚持以病人为中心,全心全意为人民服务的宗旨,坚持讲学习、讲政治、讲正气,培养和造就一支医德高尚、技术精湛的医护人员队伍;采取果断措施,坚决纠正行业不正之风,保障卫生改革健康发展。
坚持依法管理、依法决策和民主管理、民主监督,完善和健全民主管理和民主监督机制。加强医疗卫生机构党的建设,建立和完善职代会、院务委员会和各种技术管理委员会组织和职能,使医疗机构真正成为自主管理的法人实体。加强财务审计与监督,加强卫生行政监督管理职能。
各级卫生行政部门和医疗机构要积极支持、参与和配合政府有关部门搞好城镇职工基本医疗保险制度改革和药品生产流通体制改革,确保“三项“改革相互衔接、同步实施、整体推进。要坚持长短结合、实事求是、先易后难、稳步推进和合理高效的原则,深入实际,调查研究,抓点带面,总结经验,全面推进卫生事业的改革与发展。
加强卫生行政机关建设,建立精干、高效、廉洁、具有开拓精神的卫生行政机关和公务员队伍。转变职能,充分发挥卫生行政部门的政策指导、宏观调控、调查研究、信息管理和规划、协调、监督、服务职能。

发布部门: 江西省新余市人民政府办公室 发布文号: 余府办发[2002]44号
各县人民政府、管委会,市政府各部门,市直各单位:
市卫生局《关于深化城乡医疗卫生体制改革的意见》已经市人民政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。二○○二年十二月八日关于深化城乡医疗卫生体制改革的意见
为认真贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》、《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革的指导意见的通知》和《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展的指导意见的通知》的文件精神,深化我市城乡医疗卫生体制改革,促进卫生事业的全面发展,更好地为人民健康服务,特提出如下意见:
一、转变职能,实行卫生全行业管理
当前的卫生管理体制束缚了卫生事业的发展。目前主要工作,一要探索卫生管理体制改革,打破现行企事业医疗卫生单位不同隶属关系的管理体制,实行按行政区划统一管理的体制;二要改革单一的政府筹资办医的体制,实行多元化投资办医的体制,鼓励符合区域卫生规划的多种形式办医,促进医疗机构之间的有序竞争和共同发展;三是卫生行政部门要从“办卫生”向“管卫生”转变。着力在卫生规划、医疗机构、队伍、技术、大型设备的准入、监督管理等方面加大调控力度,促进医疗体制多样化和医疗服务的公平竞争加强宏观管理,实行政事分开,全行业管理,运用有关法规,依法行政。
二、加强调控,合理配置卫生资源
目前,我市卫生资源存在着许多不合理的现象,主要体现在“四多和两个不合理”,即机构较多,病床较多,卫生技术人员较多,大型设备较多,(每千人的病床数和医生数、护士数均高于全国全省平均水平)。医疗卫生机构布局不合理,人员结构不合理。因此,必须加快实施区域卫生规划,着力在三个调整上下功夫,一是调整医疗机构布局,控制新建国有医疗机构,现有医疗机构可进行资源重组,或兼并,或撤销,或改建为社区卫生服务组织;二是调整病床分布,提高病床使用效率;三是调整技术人员结构,引进高精尖人才,培养提高现有人员素质。合理配置国有医疗机构大型医疗设备资源,提高使用效率。医疗机构按国家规定分为营利性与非营利性两类进行管理。非营利性医疗机构享受相应的税收优惠政策和同级财政给予的合理补助,执行政府指导价,但其盈利只能用于事业发展;营利性医疗机构医疗服务价格放开,依法自主经营,照章纳税。
三、合理分工,完善医疗卫生服务体系
全市各级各类医疗机构,要按照“一综合、多专科,乡、村社区成网络”的格局进行建设与发展。市、县要建设好一所综合性医院。企业剥离出来的和通过整治、重组、新建的股份制、股份合作制、民营性的医疗机构,应以专科建设为主。综合性医院和专科医院,主要是从事相关专科疾病医疗、教学、科研和相关疾病的预防。农村各乡镇要办好乡卫生院和每村一所的村卫生所,城区要办好社区卫生服务组织。乡镇卫生院和城区社区卫生服务组织,主要从事预防、保舰健康教育、计划生育和常见并多发并慢性病的治疗与康复。
四、管办分离,改革卫生监督防病管理体制
现行的卫生防病管理体制是防病与卫生监督执法混为一体的管理体制,既办事业,又管执法,职能紊乱,职责不清,既影响了事业的发展,又影响了执法的公正性。为此,必须进行卫生监督防病管理体制的改革,实行管办分离。在预防为主方针的指引下,将现有的卫生监督预防综合体系,分成卫生执法监督与疾病预防、控制两大体系。前者履行各种卫生法规的监督执法职能,后者则负责有关疾病的预防、控制业务技术指导,提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件,具体抓好疾病预防与控制、健康教育等各种措施的落实。
五、勇于创新,积极创建国有医疗机构新的运行机制
首先,要逐步改革国有医疗机构院长任命制,实行以聘任制为主的任用制,拓宽选人用人渠道,采取公开竞争,择优聘任的办法选聘医院院长。要建立健全院长任期目标责任制和考核制。其次,要改革医院内部运行机制,扩大国有医疗机构的自主权,实行国有医疗机构的自主管理。第三,要建立和完善国有医疗机构内部的激励机制与约束机制,健全以岗位责任制为主体,以服务病人为中心的管理制度,规范医疗服务行为,不断提高医疗服务质量。第四,要加强医疗机构的经营管理,推行成本核算,努力降低成本,提高经济效益,全面推行医院后勤服务社会化。第五,要深化医疗机构内部的人事分配制度改革,人事上要按照精简、效能的原则,实行竞争上岗,全员聘任;分配上要打破平均主义,实行按劳分配与按绩分配、按能分配、按勤分配、按德分配相结合,以及向技术含量高、苦、脏、重、累、险的岗位倾斜的分配方式。第六,要建立卫生人员社会保障机制。
六、分开核算,加强医院药品管理
医院必须严格控制药品收入在整个业务收入中的比重,药品收入必须实行收支两条线管理。各医疗机构要严格遵守《药品管理法》,严禁采购使用伪劣药品。建立和完善医院药品和集中招标采购制度。医院制剂必须严格执行有关标准。城镇医疗机构可经销自用药品,但不得从事药品购销活动。农村卫生院可为乡村医生统一代购常用药品。
七、规范补助,完善卫生经济政策
按照公共财政和分级财政体制的要求,各级政府要规范对医疗机构的财政补助范围与形式,财政对卫生事业的投入按国家有关规定办理。乡镇卫生院经费、公共卫生事业经费等上划县管事宜由各县政府、管委会决定。全额卫生事业单位的预算外收入实行收支两条线管理,收入上缴财政专户,上交资金全部用于卫生事业。各级政府对城市卫生事业的补助,主要是政府举办的非营利性医疗机构和卫生监督执法,预防保健、医学科研、基本医疗服务以及符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等。
八、建立和完善农村合作医疗
各级政府要把解决农民健康保障问题作为为群众办实事、办好事,造福一方的大事来抓。要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度,重点解决农民因患传染并地方病等大病而出现的因病致贫和因病返贫的问题。要按照自愿量力,因地制宜,民办公助的原则发展农村合作医疗。合作医疗资金筹措应坚持自筹为主,集体扶持,政府资助相结合的筹资原则。地方财政要认真贯彻落实中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,根据实际需要和财力情况安排资金,对参加新型合作医疗的农民要按实际参加人数和补助标准给予补助,原则上对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元,具体补助标准按省政府的规定执行。
九、加强领导,促进卫生事业的全面发展
城乡医疗卫生体制改革是一项十分重要而又十分复杂的工作,涉及面广,各级政府要切实加强对卫生工作的领导,精心组织,积极协调各方面的关系,按照本意见的原则要求,统一思想,切实解决工作中存在的难题。调动各方面的积极性,积极稳妥地推进城乡医疗卫生体制改革,促进卫生事业的全面发展,使之更好地为人民健康服务,为我市经济建设服务。

十一届三中全会以后,在总结我国革命与建设正反两方面经验的基础上,邓小平同志提出了关于加强社会主义民主法制建设的精辟论述。党的十五大继承和发展了邓小平民主法制理论,明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略。国务院于2004年3月制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》,系统规定了全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2010年8月27日,温家宝总理在全国依法行政工作会议上指出,依法行政是现代政治文明的重要标志。贯彻依法治国基本方略,推进依法行政,建设法治政府,是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,是我国政治体制改革迈出的重要一步,具有划时代的重要意义。

外交部高度重视依法行政工作。在国务院的具体指导下,从立党为公、外交为民的高度,从国内国外两个大局出发,结合外交工作实际,将依法行政工作推上一个新的台阶。领事司在外交部党委的领导下,深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》,紧紧围绕领事工作的中心任务,坚持以依法行政为核心,以普法教育为先导,以制度建设为保障,以强化监督为手段,推动领事工作走上法制化、程序化、规范化的道路,为促进领事工作的全面科学发展作出积极贡献。

一、法律性强是领事工作的本质特征

领事工作具有非常强的法律性。当前的领事工作是在《维也纳领事关系公约》、双边领事条约、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》等国际法和国内法的框架下开展的。

领事从诞生之初,便是在一定国际规则框架下处理国与国之间人员交往问题。这些国际规则经过长时间的演变,最终成了国际间普遍接受的国际法——《维也纳领事关系公约》。除了上述国际公约,双边领事条约是处理双边领事问题的重要法律文件。建国以来,中国政府积极与外国商签双边领事条约,截至目前,已与45个国家签订了双边领事条约或协定。其中,自2008年以来,就分别与日本、菲律宾、柬埔寨签订了条约,与外国构建双边领事关系法律框架的速度明显加快。

领事工作的法制化程度,直接关系到整个外交工作在人民群众中的形象。领事工作主要与人打交道,涉及本国公民和外国人的自身重大利益,处理的事务包括国籍问题、签证及国际旅行证件的签发、婚姻登记、公证认证、领事保护等诸多方面。处理这些事务一个重要的共同点,是必须按照统一的标准,遵照相关的法律程序办理,否则,就有可能损害当事人的合法权益。因此,领事工作是“外交为民”最直接的体现,领事工作的法制化程度直接体现了外交部的法制工作水平。

二、依法行政是领事工作的灵魂

外交部领事司牢固树立法治观念,严格依法行政,不断推进法治建设取得新成效。

大力加强法律法规和规章制度建设

领事司主管国内领事认证和驻外使领馆公证、认证和婚姻登记等法律性极强的工作,同时主管护照签证、领事保护等涉及企业和个人切身利益的事务,法律性和政策性强。领事司在主管业务范围内,积极推动完善相关法律法规,做好已有规章制度的清理工作,夯实有法可依的基础。

完善护照立法。自2004年起,针对我国没有专门护照立法的现实情况,领事司积极推动有关工作。2007年1月1日,我国第一部护照法《中华人民共和国护照法》正式实施,标志着护照颁发管理工作的法制化进程取得重大进展,对进一步规范护照颁发管理,保障国家安全和稳定,维护中国公民出入境权益具有重要意义。该法出台后,领事司还制定了一系列配套规定,明确外交、公务和公务普通护照的颁发范围,规范因公护照的签发、管理和收缴工作,提高了因公护照工作的科学化和规范化水平。领事司指导各驻外领事机构认真学习贯彻《护照法》有关规定,严格依法受理和审批海外中国公民证照的申请。

建立公证认证制度。领事司于2006年11月出台《驻外使领馆公证暂行办法》,明确在驻外使领馆办理公证业务上相关当事方的权利与责任。结合实际情况,制定《驻外使领馆声明书公证细则》、《驻外使领馆房产事务公证细则》等一系列具体工作规范,指导驻外使领馆依法开展相关业务。目前,规章制度的完善工作仍在深入,《领事认证暂行办法》起草工作已近尾声,一个紧贴实际、严谨统一、层次分明的公证认证制度体系已初见雏形。

规范外国人来华管理。随着我综合国力的增强和国际地位的提升,中外在政治、经济、贸易、文化、教育、体育、旅游等各方面的合作与交流不断加强,外国来华人员数量与日俱增。面对新形势,领事司积极开展调研,厘清邀请外国人来华工作的现状和存在的问题,寻找对策和解决方案。2011年1月,《邀请外国人来华暂行办法》开始实施,将这项工作引入规范化运作的轨道。

创新领事证件工作。中国与超过60多个国家就互免持因公护照人员签证手续问题达成协议,与30多个国家达成简化签证手续协议。经中央政府授权,香港特别行政区给予约170个国家和地区人员免办签证待遇,143个国家和地区给予香港特别行政区护照持有者免办签证待遇,79个国家和地区给予澳门特别行政区护照持有者免办签证待遇。近年来,中国驻外使领馆每年为外国来华人员办理各类领事证件超过800万人次。为更好地为中外人员往来提供便利,中国领事证件工作在依法行政的理念下,不断创新服务内容,提升服务品质,丰富服务手段。

坚持依法协调处置境内涉外案件和境外领事保护案件,有效维护中外人员和机构合法权益

随着中外人员、经贸交往的日益频繁,外国公民来华数量持续增加,涉及外国公民和法人的行政、民商事及刑事等各类案件发生率上升,案情错综复杂。领事司十分重视协调处理境内涉外案件,主张依法处置、加强沟通、增信释疑,以法律为准绳,合理合法地维护包括在华外国公民和法人在内的所有人员的合法权益,反对将涉外案件政治化。

近年来,领事司参与处理了百余起境内重大涉外案件,重点关注造成外国人员伤亡、被困案件和扰乱外国驻华机构正常工作秩序的案件,以及引起外国政府交涉的案件。在处理各类涉外案件时,领事司、地方外事部门和有关主管部门认真对待外国驻华使领馆就保护本国公民和法人权益所提出的交涉,严格按照国内法、国际法和中外领事条约的规定,积极协调,善加处置,既维护中外各当事方的合法权益,也捍卫了国家主权和利益。

近年来,我“走出去”战略逐步深入,依法维护海外中国公民和机构权益的任务日趋紧迫。为贯彻党中央、国务院有关指示精神,进一步提高维护海外中国公民和机构权益的工作水平,领事司自2006年11月正式启动领事保护立法工作,组织起草以规范驻外使领馆领事保护工作为主要内容的法规草案,于2009年2月完成草案送审稿呈报国务院。随后,在全国人大、国务院有关主管部门的指导和有关部委、驻外使领馆、专家学者的大力支持下,相关工作稳步展开。2009年11月下旬,国务院法制办在中国政府网和中国法制信息网上发布《中华人民共和国领事工作条例》,向社会公众公开征求意见。领事司结合意见对草案本文进行了反复修改,推动草案文本不断成熟。目前,草案有关审议工作正加紧推进。

坚持“以人为本”、“外交为民”理念,做好政务公开及信访相关服务工作。

政府信息公开对保障公民知情权、提高政府工作透明度、推进依法行政具有重要作用,是促进社会主义和谐社会建设的客观要求。领事工作是外交工作的窗口,其工作内容与民众的利益息息相关,领事信息公开状况是外交部政府信息公开的重要组成部分,代表着外交部政务公开工作形象。领事司按照《政府信息公开条例》和《信访条例》要求,积极落实外交部政府信息公开配套制度及有关指南,切实做好政务公开和信访工作,完善工作程序,理顺工作关系,不断提高依法办案水平。

领事司在工作中不断加强公开信息的实用性和时效性,探索完善信息公开渠道和平台,多渠道、全方位对外发布信息,使信息公开工作更科学化、规范化、制度化,服务更人性化,不断加强领事工作的透明度,依法履行政府服务职能,切实使公众了解我有关领事政策、外交部及驻外使领馆领事工作开展情况,切实在我实施“走出去”战略过程中提供必要的、有益的信息支持和服务保障。领事司密切跟踪全球政治、经济、社会和安全形势,针对有关国家发生政局突变、社会动荡或爆发传染性疾病或自然灾害等突发情况,及时通过外交部网站“领事新闻”、“出国特别提醒”等平台发布安全预警信息,协助我公民规避风险。同时,充分利用外交部公众网平台,及时向社会通报领事工作进展,让民众了解领事工作。

领事司认真做好信访工作,自觉接受群众监督,本着“以人为本”理念,认真处理群众通过信访、电话等方式对我司及驻外使领馆领事工作的投诉或要求,并及时将处理结果等信息反馈给当事人。

2020欧洲杯足球赔率盘口网站,加强宣传,让“走出去”的公民了解相关法规,遵守驻在国有关法律,增进中外人民友好。

加大宣传力度,增强我“走出去”公民、企业的安全意识和自我保护意识十分重要。通过宣传,使海外中国公民和企业懂得用法律手段来维护自己的合法权益。同时,要求我国公民自觉遵守前往国的法律法规,尊重当地民俗和宗教习惯,注意回馈当地社会。为此,领事司编印了《海外中国公民文明指南》、《领事保护指南》等宣传手册,通过驻外使领馆、各地外办、有关留学和旅游服务中介,对公众广为散发,加大对我公民安全常识教育工作。

结束语

有法可依是做好领事工作的重要保证,依法行政是做好领事工作的根本要求和前提。新中国领事工作发展60余年来,领事工作法制化进程在不断前进。下一阶段,领事司将继续完善法制工作,以服务“走出去”战略、服务中外人员往来为工作的着眼点,清理现有的不适应形势发展的规章制度,有针对性地制定和完善相关法律法规,重点抓好《领事工作条例》和《出境入境管理法》的制定及修改工作,使领事工作依法行政水平更上一层楼,更好地服务新时期外交工作大局。

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